前言：7月11日，在中央全面深化改革委员会第二次会议上，通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》等文件。总书记在主持会议时强调，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。碳排放双控制度框架该怎样建立、路线图又该怎么设计？王金南院士指出，要确立碳排放总量控制手段、控制制度、控制技术支撑体系等，并要建立基于碳排放总量控制的碳市场。

碳排放“双控”：指碳排放总量和强度双控。

碳排放总量是一定时期区域内所产生的二氧化碳总量。目前常用的是生态环境部发布的核算方法，二氧化碳总量仅包括能源活动产生的二氧化碳（即化石能源消费产生的排放和电力调入蕴含的排放），不包含非能源活动产生的二氧化碳（如钢铁行业产生的排放）。

碳排放强度是指单位生产总值所产生的二氧化碳排放。我国从“十二五”开始初步实施碳排放强度控制，碳排放强度控制促进了能源结构优化，及对外承诺的应对气候变化目标的实现。2020年全国碳排放强度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超过了向国际社会承诺的40%-45%的目标，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。

从能耗双控转向碳排放双控，还有利于促进可再生能源发展。最初的能耗双控没有区分化石能源和非化石能源，可能会误伤可再生能源开发利用的积极性，影响可再生能源丰沛地区的经济发展质量。政策转向后，地方推动可再生能源发展的积极性会更强、力度更大，控碳更精准。

从经济发展角度来看，向碳排放双控转变，也有助于地方破解重大项目落地能耗指标制约，为经济增长提供更多用能空间。

以南方区域某省为例，国家下达的“十四五”期间能源消费总量增量仅1170万吨标准煤，从该省各地市储备重点用能项目情况看，单个地市的能耗需求都接近1000万吨标准煤，获得增量无法满足重大项目建设需求。而根据新政策，可再生能源丰沛地区可依托新增可再生能源项目，在不增加碳排放的情况下大力发展能耗强度低的优质项目。不产生碳排放的新增用能不纳入能源消费总量控制，能有效增强能源消费总量管理弹性，为经济发展腾出更多用能空间。

●能耗“双控”是过去十几年能源考核的主基调

能耗“双控”控制的是能源消费总量和强度。能源消费总量是指在一定区域内，国民经济各行业和居民家庭在一定时期消费的各种能源的总和，包括煤、油、气等一次能源和加工转换产生的电力、热力、成品油等二次能源及其他产品，通常采用标准煤作为折算单位。能源消费强度是指一定时期内一个区域每生产一单位的生产总值所消费的能源。

能耗“双控”考核是经济规划中的约束性指标，最初出现在“十一五”规划纲要中。“十三五”时期，我国正式建立了能耗“双控”制度，在全国设定能耗强度降低目标和能源消费总量目标，并将目标分解到各省份，严格考核。

能耗“双控”考核对象选取大多采用“抓大放小”的原则。以上海市为例，能耗“双控”指标考核范围是全社会综合能耗在5000吨标准煤及以上的用能企业，2020年重点用能单位总计810家。考核目标由和标准煤等价的综合能源消费量组成（综合能源消费量=终端能源消费+损耗-回收）。其中，终端能源消费中的电力转换系数目前用的是上海火电厂平均发电煤耗。

●碳排放“双控”将是未来能源领域考核的主要手段

碳排放“双控”控制的是碳排放总量和强度。碳排放总量是一定时期区域内所产生的二氧化碳总量。碳排放强度是指单位生产总值所产生的二氧化碳排放。

我国碳排放总量控制暂未有明确目标。我国在“十二五”规划纲要中首次提出碳排放强度的约束性指标，但目前并未提出碳排放总量的约束性指标。

碳排放考核对象的选择思路与能耗“双控”基本一致。例如，上海市碳排放考核的范围是综合排放温室气体达到1.3万吨二氧化碳当量及以上的重点排放单位，2020年重点排放单位总计820家。目前，上海并未实际考核碳排放总量，仅考核单位生产总值的二氧化碳下降率及排放量。

●两种考核方式主要区别在于电力转换系数不同

能耗“双控”和碳排放“双控”的主要区别在于核算时电力转换系数的取值不同。目前，部分地区能耗“双控”并没有考虑存量可再生能源的贡献。上海能耗“双控”考核中，本地可再生能源和外来清洁电均按上海本地火电厂平均发电煤耗折算成标准煤，导致电力转换系数较实际情况偏大。但在碳排放考核体系中，由于本地可再生能源、外来核电、水电不直接产生碳排放，按照目前的核算方法，转换系数更接近实际。

强化碳排放的“双控”可以更有效地解决部分企业的用电难题。能耗“双控”直接限制终端能源消费总量，部分高耗能企业面临限电风险，碳排放“双控”的核算方式使得“控碳”导向更为直接和清晰。在用能水平不变的情况下，按照上海市目前电网供电平均排放因子计算的电力转换系数，小于现行能耗考核中的电力转换系数。因此，碳排放考核模式可以释放以电能为终端能源的企业的生产力。

●能耗“双控”和碳排放“双控”考核方式可能长期并存

根据国际经验，一般情况下，碳排放强度先达峰、总量后达峰，碳排放先达峰、能耗后达峰。能耗“双控”与碳排放“双控”考核阶段将可能按照达峰特点分为两个阶段。

碳达峰阶段（2030年前）：不会过分强调能源消费总量控制，但严格考核“单位生产总值能耗下降率”以保证能耗强度逐年降低；碳排放强度和总量考核加强，从而有效控制碳达峰前的碳排放总量。

碳达峰之后：能源消费总量控制指标逐渐加强，碳排放强度指标考核力度不减。该阶段则需要更有效、更直接的控制手段，此时能耗“双控”可能仍是考核重点。

●能耗“双控”转向“碳排放”双控将提高绿电使用比例

能耗“双控”转向“碳排放”双控，将促进终端电气化率提升，促使各地政策向可再生能源项目倾斜。

部分能源消费将实现绿电替代。电能是企业利用可再生能源的最直接形式。能耗“双控”模式下，限能会在一定程度上限制传统电能生产力。而碳排放“双控”下，新增可再生能源在释放企业生产力的同时，将提高绿电使用比例，促使终端电气化率加速提升。

地方政策将进一步向新增可再生能源项目倾斜。在碳排放“双控”考核下，地方政府承受稳经济、降能耗、控碳排三重压力。依托可再生能源发电项目，尤其是建设周期短、效果好的分布式项目，本地数据中心、高端制造业等高能耗高附加值产业能在达峰前得以大量保留。

部分大受端电网或面临外来电受入和本地可再生能源消纳的双重挑战。以上海为例，发电企业已加强新能源发电前期布局，部分有条件的高耗能企业使用绿色电力的意愿将大幅提升。在政策引导下，本地可再生能源开发进程加速，尤其分布式电源接入量可能会超出预期。若遇丰水季叠加风光满发、枯水期遭遇风光波动等情况，电网保供将面临新的任务。

1、积极扩大全国性碳交易市场范围和作用

在“十四五”时期，应在发电行业碳市场稳定运行的基础上，逐步将石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、国内民用航空等高耗能高排放行业尽快纳入全国性碳市场。

在“十五五”时期，可考虑采纳类似的 “万家企业节能低碳行动”，将一定碳排放规模以上重点单位纳入全国碳市场中，从而保证全国范围二氧化碳排放量总体可控，保证实现碳达峰目标，同时实现到2030年拥有运行良好、覆盖范围广、实际成效显著、较为成熟稳定的全国性碳市场的目标。

2、逐步强化“碳税”“碳标准”等手段的作用

“十四五”时期，应逐步将“能耗双控”转化为“能源统计的碳双控”，直接用“碳双控”进行考核，二氧化碳排放主要根据能耗统计来加以间接推算。

此外，根据发改部门出台的《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平》，可转化为相关行业的碳配额发放依据，加快将高耗能行业纳入碳市场步伐。“十五五”时期，随着碳交易市场扩大和成熟，以及“碳税”“碳标准”等举措引入，“碳双控”目标取消层层分解指标的考核方式。

3、构建激励相容的环境，激发各地开展“碳双控”工作的积极性

要让地方在“双碳”领域主动作为，就必须形成激励相容的大环境，使得地方能够在低碳发展中得到收益，关键是要合理划分中央和地方在“碳双控”领域的责权，充分发挥中央和地方的积极性。

根据政策文件，碳市场规模将会大幅扩大，也将为企业提供更多碳交易机会，企业可通过参与碳交易，获得额外收入来源。同时，碳交易也可促使企业进行减排投资，提高资源利用效率，降低碳排放成本，增强企业竞争力。